DOMINGO CARBAJO VASCO

Economista y Abogado

Licenciado en Ciencias Políticas.

Inspector de Hacienda del Estado. Delegación Central de Grandes Contribuyentes

UNA NUEVA PERSPECTIVA DE LAS QUEJAS Y SUGERENCIAS DE LOS CONTRIBUYENTES.

INTRODUCCIÓN.

A.    CONSIDERACIONES GENERALES.

Tradicionalmente, la queja, denuncia, crítica, etc., ha sido vista como una   reacción negativa por parte de un sujeto (administrado, cliente, receptor del servicio, etc.) ante un mal funcionamiento en la entrega del bien o en el servicio ofrecido.

Esta visión clásica, reactiva e individualista, permitiría al órgano o entidad que recibe la “queja”, tras su proceso y análisis, responder ante ella, resolviendo el defecto o problema que la causa y mejorando, de esta forma, la cantidad y calidad de los servicios y bienes ofrecidos.

Sin embargo, este planteamiento reactivo, individualizado, ex post y secundario de la queja o instancia similar ha devenido obsoleto en las empresas y Administraciones Públicas (en adelante, AAPP) modernas, siendo sustituido por otra visión y dando a las quejas y las manifestaciones de los ciudadanos en nuestro caso, sean estas negativas o positivas (agradecimientos, sugerencias, recompensas, etc.) un giro copernicano en su función e, indirectamente, en su tratamiento.

B.    LAS QUEJAS Y LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.

En un Estado como es el español que proclama como “…valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”, artículo 1.1 de nuestra Norma Fundamental, las relaciones entre las AAPP y los ciudadanos no pueden contemplarse ni como un simple mecanismo de acción-respuesta ni como algo individual, aislado, ni como algo, sencillamente, regulado y estático; sino que este elenco relacional demanda un nuevo planteamiento mucho más complejo, dinámico, interrelacionado y enmarcado en otros fines y principios.

Más allá del sometimiento a la legalidad de todo el actuar administrativo y del comportamiento de los ciudadanos, situación propia de cualquier Estado de Derecho, artículo 9.1 de la Constitución Española (en adelante, CE), las relaciones entre los poderes públicos y esos ciudadanos necesitan de una retroalimentación constante, de una comunicación bidireccional entre las unidades de las AAPP y los ciudadanos a los que sirven y por los que y para quienes existen.

Por ello, las acciones e instrumentos con los cuales los ciudadanos manifiestan su crítica ante el comportamiento de las AAPP, llámense estas quejas, denuncias o vocablos similares, pero también aquellas otras donde el ciudadano señale su complacencia con el actuar administrativo: elogios, reconocimientos, agradecimientos, etc. o, incluso, en los instrumentos que permiten al ciudadano señalar vías de mejora en la actividad administrativa, sugerencias u opiniones, suponen una manifestación moderna de una democracia participativa, de alta calidad, donde el ciudadano ya no reacciona pasivamente o se “queja” ante las AAPP y sus actividades, sino que participa, es un elemento más en la formación de esa actividad, pidiendo, solicitando, instando o señalando cómo debe actuar la AAPP.

La queja o la sugerencia, por quedarnos con dos palabras que pueden verse como antónimos de esta relación entre las AAPP y el ciudadano (no simple administrado o sujeto pasivo), constituyen un elemento fundamental para que los poderes públicos cumplan lo que pide el artículo 9.2 “in fine” de la CE, es decir: “…facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Esa democracia moderna, participativa y multidimensional conlleva inexorablemente ver la queja, no cómo algo molesto, aislado, reactivo, visceral o negativo (que debe impedirse y, de surgir, debe desconocerse o tratar de reducir al mínimo el daño causado por el “quejoso”), sino como una de las herramientas mediante las cuales se manifiestan derechos esenciales como son el derecho de participación en la vida pública, el derecho de petición (artículo 29.1 CE), el derecho a la iniciativa ciudadana, y así sucesivamente.

La libre y plural manifestación de las opiniones de los ciudadanos acerca del funcionamiento de los servicios públicos de cualquier clase o entidad, ya se expresen de manera negativa (queja), positiva (agradecimiento) o neutral (sugerencia) ha de ser incentivada, impulsada por la propia AAPP, ya que, por un lado, es parte integral del modelo de democracia participativa que busca nuestra Constitución.

Por otra parte, esta incitación a la crítica potencia el cumplimiento de principios esenciales en una sociedad moderna como es el de transparencia y, por último, porque coadyuva a mejorar constantemente la prestación del servicio público, es decir, es un instrumento de medición de la calidad de la actividad administrativa.

C.    LA NUEVA FUNCIONALIDAD DE LAS QUEJAS EN LAS DEMOCRACIAS MODERNAS.

Lógicamente, esta novedosa perspectiva de las quejas conlleva, por un lado, que no se oculte su existencia, ni se rechace su aplicación, sino considerarlas parte esencial de las relaciones entre las AAPP y los ciudadanos, fórmulas para mejorar nuestro trabajo; en otro orden de cosas, conlleva verlas como algo natural, positivo, vivificador que nutre de conocimientos y realidades nuestro trabajo de funcionarios, el cual (no podemos olvidarlo) “…sirve con objetividad los intereses generales…”, artículo 103.1 CE y, si estos intereses no se sienten “bien servidos”, es que  no estamos cumplimiento nuestra misión,  ni estamos cumpliendo nuestros valores.

Por ello, las quejas deben ser conceptuadas como algo normal e, incluso, positivo, al señalarnos defectos, incumplimientos de nuestras finalidades e indicar maneras, caminos para mejorar nuestro trabajo y acercarnos al ideal de Administración Pública moderna, con elevados estándares de calidad, que un Estado moderno, social y democrático de Derecho presupone.

No basta, sin embargo, cualquier queja o que ésta se manifieste individual, caótica o desordenadamente, sino que para, precisamente, cumplir con el imperio de la Ley, la queja ha de estar regulada, sistematizada y sometida a un procedimiento, pues sólo este marco regulador permitirá que fluyan ordenadamente, se formalice y registre su contenido, se pueda analizar su fondo, forma y causas y se aproveche, al final (destino finalista de esta acción del “quejoso”) su contenido para llevar al ánimo del funcionario y de la unidad administrativa correspondiente la necesidad y urgencia de mejorar sus comportamientos, formas, regulaciones, instrumentos, etc.

LAS ESPECIFICIDADES EN EL ÁMBITO TRIBUTARIO.

Pasando al terreno de lo tributario, es decir, trasladándonos del plano de la queja administrativa en general al terreno de la queja tributaria en particular; es importante señalar que, en el modelo moderno de relaciones entre la Administración Tributaria y los obligados tributarios que está pasando del llamado “modelo de cumplimiento voluntario” al de la “relación cooperativa”, las quejas de los obligados tributarios ven, asimismo, reforzado su papel.

Ya no se trata, como en épocas pasadas, de que el funcionamiento del sistema tributario en su conjunto responda a principios de suficiencia, generalidad, equidad, etc., de manera exclusiva y excluyente, siendo estos principios expuestos y regulados tanto en el artículo 31.1 de la CE como en el artículo 3.1 de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributario: la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT), sino que, asimismo, se pide a la Administración Tributaria el cumplimiento de principios no sólo de “ordenación” de los tributos sino también de “aplicación”.

Estos principios de aplicación de los tributos aparecen enunciados en el artículo 3.2 LGT y, entre ellos, aparece expresamente indicado que “la aplicación del sistema tributario… asegurará el respeto de los derechos y garantías de los obligados tributarios.”.

Pues bien, entre tales derechos y garantías, el artículo 34.1, p) LGT señala específicamente el “derecho a formular quejas y sugerencias en relación con el funcionamiento de la Administración tributaria”, siendo, orgánica y procedimentalmente, ejercitable este derecho a través de una institución propia: el Consejo para la Defensa del Contribuyente, entidad encargada de velar “por la efectividad de los derechos de los contribuyentes”, constituyendo las quejas uno de los mecanismos para cumplir ese mandato, artículo 34.2 LGT.

En este orden, cabe señalar que el artículo 34 de la LGT es de aplicación directa a la Dirección General del Catastro, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto-legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.

Por último, se señala que la regulación del Consejo para la Defensa del Contribuyente, sus funciones y procedimiento, aparece recogida en el Real Decreto 1676/2009, de 13 de noviembre y siguiendo esta norma reglamentaria es como debe articularse el ejercicio democrático de la queja y la sugerencia en nuestro ámbito.